20 años después del genocidio en Ruanda: La revolución inacabada de la rendición de cuentas humanitaria – Entrevista a John Borton

«La increíble complejidad del sistema humanitario hace más difícil abordar los problemas pendientes hoy que hace 20 años», dice John Borton. Foto © El Projecto Esfera

Hace veinte años, el 7 de abril de 1994, comenzaba la tragedia del genocidio ruandés. En tan sólo tres meses, aproximadamente 800 mil hombres, mujeres y niños fueron asesinados en una masacre que la comunidad internacional de naciones no supo detener. Alrededor de dos millones de personas huyeron de las matanzas y buscaron refugio en las vecinas Tanzania y Zaire (actual República Democrática del Congo). Otro millón de personas se desplazó dentro de Ruanda.

Nunca antes se había desplegado una respuesta humanitaria internacional tan amplia como la de la crisis de Ruanda y en particular la motivada por la salida masiva de refugiados (en tan sólo cuatro días en julio de 1994, unas 850 mil personas huyeron a la ciudad de Goma, en el Este de Zaire).

Y no se trató de una respuesta humanitaria sencilla: la tasa de mortalidad en Goma a finales de julio, durante un brote de cólera, fue la más alta nunca registrada en un grupo de refugiados. A finales de año, unas 80 mil personas habían muerto en campos de refugiados y desplazados internos, debido principalmente al cólera y la disentería.

Siete meses después del comienzo del genocidio, se inició una evaluación internacional financiada por múltiples donantes, titulada Evaluación conjunta de la ayuda de emergencia en Ruanda (JEEAR, por su sigla en inglés). La evaluación consta de cuatro estudios, siendo el tercero y más largo el dedicado a la respuesta humanitaria.

En el Estudio III de la JEEAR muchos vieron el catalizador que puso en movimiento varias de las iniciativas clave sobre calidad y rendición de cuentas humanitarias, incluido el Proyecto Esfera. Para examinar el efecto de la JEEAR sobre los esfuerzos por mejorar la calidad y la rendición de cuentas en el sector humanitario, entrevistamos a John Borton, quien dirigió el equipo encargado de elaborar el Estudio III de la misma.

La evaluación fue muy crítica con la falta de una respuesta política y militar eficaz frente al genocidio por parte de la comunidad internacional. En ese contexto, la acción humanitaria se convirtió, de hecho, en un sustituto de la acción política y las organizaciones humanitarias se vieron obligadas a trabajar en condiciones sumamente difíciles, casi imposibles.

En general, concluimos que las organizaciones humanitarias habían hecho un buen trabajo, pero observamos algunos fracasos significativos, como la incapacidad de anticipar y gestionar mejor la llegada masiva de refugiados a Goma, así como el trabajo de mala calidad y la falta de profesionalismo de algunas organizaciones. La evaluación ayudó a identificar las lagunas y a centrar la atención en su solución, mediante recomendaciones firmes.

Una de las recomendaciones fue que se elaborara algún tipo de reglamento o normativa para garantizar que las organizaciones se adhirieran al recién publicado Código de Conducta para el personal de la Cruz Roja y de las ONG, así como a las escasas normas internacionales disponibles en aquel entonces.

Esto se derivó de nuestras observaciones durante la respuesta humanitaria en Goma, donde la combinación de un aeropuerto cercano con una amplia cobertura mediática y el debilitamiento de la autoridad del Gobierno hizo que fuera muy fácil para ciertas organizaciones no profesionales llegar en un avión de carga y establecerse como «ONGs humanitarias».

Por supuesto, también hubo organizaciones excelentes que realizaron un gran trabajo en aquellas terribles circunstancias. Sin embargo, algunas organizaciones simplemente no debían haber estado allí. Nos encontramos con una ONG que había dejado sin supervisión a varias personas con perfusión durante el brote de cólera, con lo cual probablemente contribuyó a la muerte evitable de algunas de las personas afectadas.

Para hacer frente al problema de la calidad y el profesionalismo variable en el sector humanitario, en el proyecto de informe del Estudio III presentado en octubre de 1995 recomendamos la creación de un sistema de acreditación para las ONGs, a fin de ofrecer a los beneficiarios un nivel aceptable de servicios y cuidados profesionales.

Esa recomendación generó muchos comentarios. Sin dejar de creer que era necesario un sistema de acreditación para lograr el ansiado cambio, reconocimos el argumento de que convenía evitar una situación en la que se impusiera a las ONGs un mecanismo externo.

Por consiguiente, en el informe de síntesis final de la evaluación se propusieron dos opciones: la autorreglamentación en las redes de ONGs o un sistema internacional de acreditación desarrollado por los donantes, la ONU, la Cruz Roja y las ONGs.

Poco después de que presentáramos nuestro informe, supimos que algunas de las ONGs más grandes ya estaban manteniendo conversaciones preliminares con miras a elaborar un conjunto de normas humanitarias. Durante las semanas que transcurrieron hasta la presentación del informe final, se puso en marcha una especie de proceso paralelo entre el equipo del Estudio III y los participantes en aquellas conversaciones.

La noticia de que la evaluación probablemente recomendaría un mecanismo de acreditación impulsó aquellos debates. Ese «intercambio fecundo», por así decirlo, fue facilitado por el hecho de que algunas personas, como Peter Walker, Nicholas Stockton y Joel McClellan, estuvieran involucrados en aquellos debates a la vez que eran miembros del Comité Directivo de la JEEAR.

En la versión final del Estudio III, aplaudimos la elaboración de una propuesta de creación de normas humanitarias. No sabíamos adónde se dirigía ni cómo evolucionaría, pero parecía una buena iniciativa, por lo que en el informe final apoyamos aquello que, a la postre, se convertiría en el Proyecto Esfera.

En el informe sobre la JEEAR también se recomendó crear la figura del defensor u ombudsman humanitario a fin de establecer un sistema de presentación de quejas sobre el desempeño de las organizaciones ante una entidad independiente. Un año más tarde, eso llevó a algunas organizaciones británicas a crear el Proyecto del Ombudsman Humanitario, que acabaría convirtiéndose en la Asociación Internacional para la Rendición de Cuentas Humanitaria (HAP International, por su sigla en inglés).

El amplio Comité Directivo de la JEEAR reunió en su seno a los donantes, la ONU, la Cruz Roja y las ONGs, algo muy poco usual en aquella época. Posteriormente, desarrollamos la idea de crear un grupo parecido que se centraría especialmente en las cuestiones relacionadas con la rendición de cuentas y el desempeño. Así fue cómo nació la Red activa de aprendizaje para la rendición de cuentas y el rendimiento en la Acción Humanitaria (ALNAP, por su sigla en inglés).

Además de ser una inmensa tragedia humana, el genocidio ruandés traumatizó a las organizaciones humanitarias y las llevó a reflexionar sobre cómo mejorar su desempeño y su rendición de cuentas.

Una cuestión que preocupó especialmente a las organizaciones humanitarias fue el hecho de que no sólo hubieran prestado asistencia a los civiles, durante la respuesta inmediata a la llegada masiva de refugiados al Este de Zaire, sino también a quienes habían participado en el genocidio y en los asesinatos como perpetradores. Al darse cuenta de que habían «alimentado a los asesinos», las organizaciones humanitarias se sintieron atormentadas.

En nuestra opinión, los responsables primarios de ese problema no fueron los organismos humanitarios. Hubiera sido necesaria la intervención del Consejo de Seguridad de la ONU y de las fuerzas militares. Las Naciones Unidas propusieron crear una fuerza de mantenimiento de la paz para velar por la seguridad en los campamentos, separar a los distintos grupos dentro de la población de refugiados y alejar los campamentos de la frontera ruandesa, pero tan sólo un país ofreció tropas y la fuerza de paz propuesta no se hizo realidad. Esto colocó a las organizaciones humanitarias en una situación imposible.

A menudo, las organizaciones prestaban sus servicios durante el día y se retiraban de los campos por la noche por motivos de seguridad. Aquello planteó un gran dilema. La mayoría de las organizaciones opinó que la mayor parte de los refugiados necesitaba su ayuda, por lo que se la siguió prestando. Pero otras organizaciones decidieron poner fin a sus operaciones y retirarse de los campamentos.

Fue una época traumática; todas las organizaciones quedaron traumatizadas. Creo que la evaluación de Ruanda les dio un impulso y canalizó esa angustia. O sea que sí, la evaluación fue el vector de un cambio significativo. La gente dice que es una evaluación «histórica». Fue sin duda la evaluación más amplia que nunca se había llevado a cabo en relación con una operación humanitaria hasta la fecha. En ella se plantearon muchas cuestiones y se valoró el funcionamiento de todo el sistema – eso fue una novedad.

Si miramos atrás, fue un privilegio participar en una evaluación que puso sobre el tapete algunas recomendaciones buenas y ayudó a la comunidad internacional y a las ONG a poner en marcha un proceso que posteriormente permitió alcanzar ciertos cambios importantes. Ya se habían impulsado algunos de esos cambios, pero creo que es justo reconocer que la evaluación añadió ímpetu y ayudó en cierto modo a encauzarlos.

Entre finales de los años 1990 y principios de los 2000, el sector fue muy creativo: ocurrieron muchas cosas positivas. El Código de Conducta para el personal de la Cruz Roja y las ONG se publicó en 1994, en pleno genocidio ruandés. A continuación, como ya he mencionado, nacieron ALNAP, HAP y el Proyecto Esfera. People In Aid publicó su Código de Buenas Prácticas en 1997.

En el mundo francófono, las iniciativas como Coordination SUD y Groupe URD también estaban trabajando sobre cuestiones relacionadas con la calidad de la ayuda humanitaria en aquella época. La segunda comenzó a desarrollar su propio método para garantizar la calidad de los proyectos humanitarios en 1999.

En 2000, hice una presentación en Ginebra a la que titulé: «¿Estamos en presencia de una revolución de la rendición de cuentas?» Yo quería dar mayor visibilidad a todo lo que estaba ocurriendo y alentar a las personas a verlo como una revolución potencial en el sector.

¿Se ha logrado el pleno potencial de esa «revolución»? Se ha logrado mucho. Pero si bien admiro todo lo que se ha hecho, me pregunto si no hemos eludido algunas de las cuestiones que precisamente se trataron de enfrentar con la evaluación de Ruanda. Se han hecho ciertas concesiones y las estructuras que se han creado distan de ser perfectas – por eso creo que todavía subsisten muchos de los mismos problemas.

El sector es mucho más grande hoy que hace 20 años. Hay muchas más organizaciones y personas involucradas y los niveles de financiación son significativamente mayores. El alcance de la ayuda también ha aumentado – por ejemplo, ahora se consideran como servicios humanitarios básicos los servicios psicosociales y educativos, y los relativos a los medios de subsistencia. Han aparecido nuevos actores, desde el sector privado hasta los militares. La increíble complejidad del sistema hace más difícil abordar los problemas pendientes ahora que hace 20 años.

Uno de los problemas clave por resolver es que, pese a todo el trabajo sobre normas y rendición de cuentas, durante la respuesta al terremoto de 2010 en Haití, ciertas organizaciones que no estaban cualificadas ni eran profesionales pudieron aterrizar con sus aviones en el aeropuerto de Puerto Príncipe y lanzar sus programas sobre el terreno, tal y como había ocurrido precisamente en Goma 20 años antes. ¡No se tenía que haber permitido su entrada en absoluto!

Me parece deprimente que todos nuestros esfuerzos colectivos para mejorar la rendición de cuentas y el rendimiento no hayan producido un mecanismo que impida este tipo de cosas. Sigue haciendo falta un sistema de acreditación internacional de las organizaciones humanitarias para evitar que las organizaciones no cualificadas y no profesionales puedan llegar hasta la población afectada.

Así que si bien me siento orgulloso de lo que se logró con la evaluación de Ruanda y de lo que se puso en marcha a partir de ahí, me decepciona que el sistema no haya sabido enfrentar mejor las cuestiones relativas a la idoneidad, las autorizaciones para trabajar en las operaciones de emergencia y el hecho de que se permita a determinadas organizaciones recaudar fondos en calidad de «organismos humanitarios».

Muchos de estos retos siguen pendientes y de hecho se han vuelto más complejos. Se han vuelto más difíciles de resolver.

Aunque la creación y el desarrollo del Proyecto Esfera es algo bueno y positivo, el hecho es que algunos de los problemas que llevaron a la creación de Esfera y generaron toda esa energía en torno a las cuestiones de calidad y normas tras el genocidio ruandés todavía no se han resuelto.

Creo que Esfera ha logrado mucho al ofrecer un lenguaje común para todos, independientemente de sociedades, culturas o idiomas. Sin embargo, me pregunto cuántas organizaciones evalúan realmente su aplicación de las normas Esfera y comparten los resultados con quienes las apoyan y con otras organizaciones. Algunos donantes exigen que se presenten informes sobre la aplicación de las normas Esfera, pero la mayoría no lo hacen.

¿No sería fantástico si todas las organizaciones dieran a conocer sus progresos en relación con «el cumplimiento o la superación de las normas Esfera» en cada operación? Esa información sería sumamente útil para la coordinación, la promoción y el aprendizaje.

Por consiguiente, personalmente no creo que se haya explotado plenamente la posibilidad de impulsar una mayor calidad mediante el Proyecto Esfera. Disponemos de un excelente conjunto de normas e indicadores desarrollados por expertos de un gran número de organizaciones que proporciona un marco para mejorar el rendimiento en el sector humanitario… Pero creo que se necesita un mayor impulso, un seguimiento más consciente de las normas y los indicadores, y más apertura entre las organizaciones para compartir sus resultados, a fin de explotar realmente el pleno potencial de Esfera.